Finanční náhrada podle zákona č. 42/1958 Sb.. a vyhlášky č.159/1969 Ú.l.
Soudce zpravodaj: JUDr. Radovan Suchánek Ph.D.
Dne 15. 3. 1947 byla Ministerstvu vnitra doručena přihláška, kterou se A. P. přihlásil podle vládního nařízení č. 8/1947 Sb., o soupisu československého majetku na Zakarpatské Ukrajině, ke svému majetku zanechanému na Zakarpatské Ukrajině (někdejší Podkarpatské Rusi). Po jeho smrti v roce 1957 se jeho dědičkou stala právní předchůdkyně (matka) stěžovatelky. Dopisem ze dne 30. 3. 1962 Ministerstvo financí oznámilo, že s ohledem na rozsah a hodnotu předmětného majetku nelze poskytnout náhradu podle zákona č. 42/1958 Sb., o úpravě některých nároků a závazků souvisejících se sjednocením Zakarpatské Ukrajiny s Ukrajinskou sovětskou socialistickou republikou, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 42/1958 Sb.“), neboť v přihlášce uvedený majetek neměl povahu osobního nebo drobného soukromého majetku, nýbrž šlo o velký výdělečný majetek. Nebyla tedy splněna podmínka přiznání náhrady podle prováděcího předpisu citovaného zákona – vyhlášky Ministerstva financí č. 159/1959 Ú. l., o vnitrostátním vypořádání některých nároků podle zákona č. 42/1958 Sb., týkajících se Zakarpatské Ukrajiny (dále jen „vyhláška„), který v § 3 stanovil, že náhrada se poskytne za nemovitý majetek, pouze pokud měl povahu osobního nebo drobného dále definovaného soukromého vlastnictví. Stejným způsobem odůvodnilo Ministerstvo financí své rozhodnutí ze dne 6. 9. 2008, kterým nevyhovělo opětovné žádosti právní předchůdkyně o poskytnutí náhrady, a výslovně uvedlo, že je vázáno stejnými předpisy jako v roce 1962. Rozklad proti tomuto rozhodnutí byl zamítnut rozhodnutím ministra financí ze dne 10. 11. 2008 č. j. 908/79637/2008. Právní předchůdkyně stěžovatelky se následně domáhala přiznání finanční náhrady žalobou. Okresní soud v Chrudimi rozsudkem ze dne 12. 10. 2012 uložil České republiky – Ministerstvu financí (vedlejší účastnici) povinnost zaplatit stěžovatelce částku ve výši 7 653 360 Kč s úrokem z prodlení ve výši 3 % ročně za dobu od 19. 3. 1992 do zaplacení, čímž nahradil rozhodnutí ministra financí ze dne 10. 11. 2008 ve spojení s rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 6. 9. 2008.
Proti rozsudku okresního soudu podala vedlejší účastnice odvolání. Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích usnesením ze dne 22. 10. 2013 zrušil rozsudek okresního soudu a současně rozhodl o zastavení řízení a postoupení věci Ministerstvu vnitra, do jehož pravomoci patří rozhodování o nároku na náhradu podle zákona č. 212/2009 Sb. Dovolání právní předchůdkyně stěžovatelky Nejvyšší soud usnesením ze dne 5. 6. 2014 odmítl.
Usnesení Nejvyššího soudu napadla právní předchůdkyně stěžovatelky ústavní stížností, které Ústavní soud nálezem sp. zn. II. ÚS 2610/14 ze dne 20. 1. 2015 vyhověl (tisková zpráva je dostupná z tohoto linku: https://www.usoud.cz/aktualne/soudy-mohou-o-nahrade-za-majetek-zanechany-na-uzemi-nekdejsi-podkarpatske-rusi-nadale-rozhodovat-podle-zakona-c-42-1958-sb, a text 12 stránkového nálezu je pak dostupný z tohoto linku: https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/II._US_2610_14_an.pdf).
Rozsudkem ze dne 2. 7. krajský soud změnil rozhodnutí okresního soudu tak, že vedlejší účastnice je povinna zaplatit stěžovatelce částku 2 000 000 Kč. Požadavek na zaplacení zbývajících 5 653 360 Kč s příslušenstvím byl zamítnut. Krajský soud se řídil právním názorem, jejž vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 2610/14, tedy že uplatněný nárok je třeba posuzovat podle předchozí právní úpravy – zákona č. 42/1958 Sb., jakož i závěrem, že stěžovatelce se musí na základě tohoto zákona dostat náhrady za nemovitý majetek navzdory omezení podle § 3 vyhlášky.
Rozsudek krajského soudu byl napaden dovoláním jak právní předchůdkyní stěžovatelky, tak vedlejší účastnicí. Usnesením ze dne 23. 5. 2018 rozhodl Nejvyšší soud, že v řízení bude pokračováno se stěžovatelkou, neboť její právní předchůdkyně v průběhu dovolacího řízení zemřela. Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 27. 6. 2018 zrušil rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Krajský soud dle Nejvyššího soudu pochybil, když odmítl použít § 3 a § 4 vyhlášky a postupoval v rozporu s tímto předpisem, přičemž pro určení náhrady použil aktuální restituční úpravu (zákon č. 212/2009 Sb.), dle níž však stěžovatelka není oprávněnou osobou.
Rozsudkem napadeným touto ústavní stížností krajský soud změnil rozsudek okresního soudu tak, že vedlejší účastnice je povinna stěžovatelce zaplatit částku 466 616 Kč. Návrh na zaplacení zbývajících 7 186 744 Kč s příslušenstvím byl zamítnut. Se zřetelem k závěrům zrušovacího rozsudku Nejvyššího soudu posuzoval krajský soud stěžovatelkou uplatněné právo na náhradu za majetek zanechaný v rozhodné době na území Zakarpatské Ukrajiny prizmatem tehdy platných restitučních předpisů – zákona č. 42/1958 Sb. a vyhlášky. Na základě omezujících kritérií v § 3 a § 5 vyhlášky krajský soud vyčlenil jen majetek, který měl povahu osobního nebo drobného soukromého majetku, například obytný dům, vepřinec či kurník; další části majetku (102 ha polí, 7 ha lesů, 4 deputátní obytné domy, stáj, sušárny tabáku či skladiště) zahrnuty nebyly, neboť neodpovídaly výše zmíněným omezujícím kritériím vyhlášky. Soud dospěl k závěru, že k náhradě přísluší nemovitosti v přihláškové ceně 233 308 Kčs a po použití § 4 vyhlášky jde o částku 46 661,60 Kč (přihlášková cena dělena pěti). Soud dále použil index 10 podle § 7 odst. 2 zákona č. 212/2009 Sb., ve výsledku tedy přiznal stěžovatelce náhradu ve výši 466 616 Kč.
Proti rozsudku krajského soudu podaly stěžovatelka i vedlejší účastnice dovolání, která Nejvyšší soud usnesením odmítl jako nepřípustná. Podle Nejvyššího soudu nevylučují v dovolání stěžovatelkou citované nálezy použití § 3 vyhlášky, neboť se v zásadě vyslovují toliko k otázce, zda lze podle části páté občanského soudního řádu projednat restituční nároky vyplývající ze zákona č. 42/1958 Sb.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti tvrdí, že Nejvyšší soud pochybil, když dospěl k závěru o možnosti použití § 3 vyhlášky, neboť takový závěr je v rozporu s platnou právní úpravou, mezinárodními smlouvami i judikaturou Ústavního soudu.
Ústavní stížnost byla dle rozvrhu práce přidělena soudci Jiřímu Zemánkovi jako soudci zpravodaji. Jeho návrh rozhodnutí při projednání věci ve III. senátu dne 15. 12. 2020 nezískal většinu hlasů. Proto byl téhož dne předsedou senátu Jiřím Zemánkem postupem podle § 55 zákona o Ústavním soudu určen soudcem, který vypracuje návrh rozhodnutí, soudce Radovan Suchánek.
Z odůvodnění:
21. Pro posouzení věci je stěžejní použití § 5 a především § 3 vyhlášky (případně jejich částí), se kterým stěžovatelka polemizuje. Jak plyne ze shora uvedeného, tato otázka byla vrcholnými soudy částečně řešena. V nálezu sp.zn. I. ÚS 3964/14 dospěl Ústavní soud u příslušné části § 3 písm. b) vyhlášky (začínající slovy „avšak jen těm…“) k závěru, že představuje diskriminační kritérium poskytnutí náhrady, pročež by neměla být použita. Tento závěr opřel Ústavní soud především o hodnotové a teleologické úvahy a nutnost výkladu i starých právních norem v souladu s principy demokratického právního státu. V nyní posuzované věci by uvedený závěr znamenal, že by pro přiznání finanční náhrady neměla být v potaz brána kritéria, jež jsou založena na dobovém třídním přístupu k odškodňovaným osobám, který v duchu uvedeného nálezu „rozděloval občany protiprávně do nestejných kategorií„. Jinak řečeno příslušná část § 3 písm. b) vyhlášky je podle nálezu sp. zn. I. ÚS 3964/14 diskriminační a odporuje (dnes zaručené) rovné ochraně vlastnického práva proto, že se vztahuje „k odškodnění jen jisté skupiny osob„.
22. Na druhou stranu nelze ztratit ze zřetele, že i výklad práva a přizpůsobení jeho použití moderním demokratickým principům má své meze. Zejména nelze výkladem překračovat věcnou působnost rozhodných právních norem; nelze vytvářet nové skutkové podstaty obsahující podmínky vzniku práva subjektu na finanční náhradu – a to ani s přihlédnutím k zásadě in favorem restitutionis (viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2020 sp. zn. III. ÚS 4121/18). V obecné rovině je tedy pro posuzovanou věc rozhodné, do jaké míry lze klíčová ustanovení vyhlášky vyložit ústavně souladným způsobem tak, aby nebylo měněno jejich nejužší jádro – samotný věcný rozsah, případně za jakých okolností může být při zachování mezí ústavního pořádku jejich použití vyloučeno.
23. Krajský soud se přísně řídil Ústavním soudem dovozeným zákazem diskriminace podle části § 3 písm. b) vyhlášky č. 159/1959 Ú. l., a to právě s přihlédnutím k důvodům jeho nepoužití podle nálezu sp.zn.I.ÚS3964/14 (viz výše). S příslušným odůvodněním však nevyloučil použití ostatních částí § 3 [tj. zbylé části písm. b) a dále písm. a), c) a d)], neboť nemožnost jejich ústavně souladného výkladu nebyla předchozí judikaturou dovozena ani na ně veskrze nedopadá výše naznačené stěžejní kritérium diskriminace – odškodnění jen určité kategorie osob. Stanoví-li právní předpis podmínky, za nichž může být subjektu práva přiznána finanční náhrada, bude vždy určitým způsobem rozdělovat adresáty daných norem do skupin podle toho, zda podmínky náhrady splňují, nebo nikoli. Avšak v tomto případě dochází v rozdělení osob do nestejných kategorií v rozporu s principem zákazu diskriminace pouze v části § 3 písm. b)vyhlášky (viz výše), neboť ostatní části § 3 vymezují podmínky přiznání náhrady věcně, nikoli osobně (srov. znění daného ustanovení výše). Jinak řečeno, zatímco příslušná část § 3 písm. b) vyhlášky vymezuje předmět i subjekt náhrady, jeho zbylá část spolu s § 3 písm. a), c) a d) upravují pouze její předmět –charakteristiky nemovitostí, za něž může být náhrada poskytnuta. V souladu s tímto posouzením rozhodl krajský soud, jak odůvodnil zejména v bodech 35 až 37 napadeného rozsudku.
24. Bylo-li již předchozími rozhodnutími Ústavního soudu dovozeno použití dobových právních předpisů, tj. zejména zákona č. 42/1958 Sb. a vyhlášky (viz nález sp. zn. II. ÚS 2610/14), z nichž mohou být ve výjimečných případech činěny výjimky (tak jako např. v nálezu sp. zn. I.ÚS3964/14), musí se i Ústavní soud vystříhat svévole a pečlivě vážit vyloučení použití dalších ustanovení vyhlášky. Právě tohoto vyloučení se stěžovatelka domáhá. Řešení zvolené krajským soudem není ani v rozporu se smyslem a účelem restitučního zákonodárství, jimiž není odčinění všech, nýbrž toliko zmírnění alespoň některých majetkových křivd, kterýžto způsob a rozsah odčinění jsou věcí zákonodárce (srov. nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2020sp. zn. IV. ÚS 2056/18 nebo rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2001 ve věci Malhous proti České republice č. 33071/96 či ze dne 10. 7. 2002 ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice č. 39794/98). Konkrétní rozsah zmírnění křivdy pak bude vždy věcí míry a logicky bude mnohdy vést k částečné nespokojenosti odškodňované osoby. Takto shrnul výstižně krajský soud v bodu 27 odůvodnění napadeného rozsudku, že „akty v minulosti nelze posuzovat současnými standardy dobrých mravů. Každý právní řád, pokud má být efektivní a nikoliv ryze teoretický a neživotný, musí mít určitou hranici, za kterou určité otázky minulosti neřeší a její hodnocení přenechává soudu historickému. Tak uzavřel Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 8. 3. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 14/94.“.
25. Akceptoval-li krajský soud v napadeném rozsudku závěry nálezu sp. zn. I.ÚS 3964/14 označující za diskriminační a nepoužitelnou část § 3 vyhlášky týkající se odškodnění jen jisté skupiny osob [písm. b)], postupoval podle zbylých částí § 3 vyhlášky. Za diskriminační nepovažoval postup, podle kterého právo na náhradu nemá osoba, která zanechala na Zakarpatské Ukrajině majetek ve větší míře, než jak je specifikován v § 3 písm. a), c) a d) a § 5 vyhlášky. Krajský soud tak respektoval prejudikaturu Ústavního soudu a stanovený věcný rozsah nemovitostí a na jeho základě ze zanechaného majetku vyčleňoval majetek odpovídající uvedeným kritériím.
26. Krajskému soudu i vedlejší účastnici lze přisvědčit v tom, že je na zákonodárci, aby určil rozsah v restituci vydávaného majetku, či majetku, za nějž je poskytována finanční náhrada. Byť podle nálezu sp. zn. I. ÚS 3964/14 nelze přijmout hledisko vyvěrající z přístupu, který rozděloval občany protiprávně do nestejných kategorií, nelze krajskému soudu vytýkat, že postupoval podle ustanovení, která takto občany nerozdělují, nýbrž stanovují objektivní podmínky vymezující majetek, za nějž může být finanční náhrada přiznána. Jakkoli nelze ze zřetele ztratit politickou ideologii 50. let 20. století, není v pravomoci dnešních soudů měnit nebo vylučovat věcný rozsah (byť starých) restitučních předpisů, podle nichž orgány veřejné moci (dnes již plausibilně) rozhodují.
27. Vyložily-li a použily-li obecné soudy aplikovatelné části § 3 vyhlášky v souladu s ústavním pořádkem, zbývá posoudit, zda si počínaly stejně při určení konkrétní výše náhrady. Způsob, kterým dospěl krajský soud k přiznání výše finanční náhrady, představuje „kombinaci“ § 4 vyhlášky s § 7 zákona č.212/2009 Sb., tedy použití indexu 10 podle tohoto zákona tak, aby výsledná výše náhrady nebyla toliko symbolická.
28. Použitím § 4 vyhlášky se již Ústavní soud zabýval. V usnesení sp. zn. II. ÚS 4239/18 aproboval postup, jímž soudy zvýšily nepřiměřeně nízkou výši náhrady, která by jinak byla stěžovatelce přiznána podle právní úpravy platné a účinné v 50. letech 20. století. Takto soudy postupovaly přiměřeným použitím zákona č. 212/2009 Sb. za pomoci koeficientů vněm uvedených, neboť dospěly k závěru, že jde o právní úpravu, jejímž cílem je mimo jiné přiblížit výši odškodnění dnešním poměrům. Takto nastavená míra odškodnění je podle uvedeného usnesení ústavně přijatelným kompromisem mezi tím, že stěžovatelka sice není oprávněnou osobou podle zákona č. 212/2009 Sb., nicméně náhrada podle předpisů z 50. let by byla nepřiměřeně nízká. Nadto stojí za připomenutí, že ani zákon č. 212/2009 Sb. neumožňuje stanovit výši finanční náhrady neomezeně, neboť podle § 7 odst. 5 tohoto zákona výše vypořádání nesmí převýšit celkem částku 2 miliony Kč. Proto je tím spíše vhodné analogicky k tomuto omezení trvat na dodržování rozsahu finanční náhrady, jejíž úprava je věcí zákonodárce. Toto východisko přitom podle Ústavního soudu obstojí i při zohlednění znehodnocení způsobeného měnovou reformou z roku 1953, jelikož index dle § 7 odst. 2 zákona č.212/2009 Sb. nebyl stanoven jen s ohledem na měnovou reformu z roku 1953, proto mezi ním a měnovou reformou (na rozdíl od koeficientů obsažených v právní úpravě z 50. let) není výlučná souvislost.
29. Stěžovatelka namítla, že krajský soud pokrátil částku uvedenou v přihlášce k soupisu majetku (a již sníženou s ohledem na omezení stanovená v § 3 a § 5 vyhlášky) nejdříve v poměru 5:1 a následně vynásobil indexem 10 podle zákona č. 212/2009 Sb., čímž fakticky přiznal částku, která odpovídá pouze dvojnásobku ceny uvedené v přihlášce. Ústavní soud zastává názor tato úvaha májisté racionální jádro, neboť způsob výpočtu použitý krajským soudem vychází z kombinovaného použití dvou právních předpisů z různých období. Ústavní soud nicméně uvedený závěr již dříve aproboval jako ústavně souladný na základě úvah v parafrázovaném usnesení uvedených, a neshledal ani v nyní posuzované věci důvod se od těchto závěrů odchýlit. Ve zbytku Ústavní soud odkazuje na dané usnesení, v němž byla přiměřenost tohoto postupu odůvodněna, stejně jako na výše uvedené nálezy týkající se obdobných případů, a také na napadené usnesení Nejvyššího soudu, v němž byla srozumitelně vysvětlena podstatná část důvodů, pro které nelze ani nyní stěžovatelce vyhovět.
Text 14 stránkového zamítavého nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 12.01. 2021 spisové značky III. ÚS 2325/19 vyhlášeného dne 14.01. 2021 v 13:00 hodin je k dispozici z níže uvedeného linku:
K výroku i odůvodnění nálezu zaujal odlišné stanovisko soudce Jiří Zemánek.