K ústavnímu principu dělby moci
[k nedostatku pravomoci soudu rozhodnout o věci, která patří do působnosti správního orgánu]
Soudce zpravodaj: Radovan Suchánek
2. Stěžovatelka napadla ústavní stížností pouze ty části v záhlaví uvedených rozhodnutí, jež se týkají části pozemku parc. č. XX v katastrálním území a obci Všetaty, vymezeného geometrickým plánem č. 1/2018, vypracovaným Ing. Martinem Appeltem dne 3. 1. 2018, schváleným Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj dne 11. 1. 2018 pod č. PGP-11/2018- 206 (dále jen „předmětný pozemek„). Tento geometrický plán je součástí napadeného rozsudku Okresního soudu v Mělníku (dále jen „okresní soud„). Předmětný pozemek vznikl rozdělením původního pozemku parc. č. XX v katastrálním území a obci Všetaty (dále jen „pozemek“), podle uvedeného geometrického plánu, na pozemky parc. č. XX o výměře 4 305 m2 a parc. č. XX o výměře 227 m2 .
3. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaného spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že se V. H., v procesním postavení žalobce (dále jen „žalobce„), v řízení před obecnými soudy domáhal nahrazení souhlasu stěžovatelky s bezúplatným převodem pozemků v okrese Mělník do svého vlastnictví jako náhrady za pozemky nevydané v restitučním řízení podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“). Okresní soud rozhodl I. výrokem v záhlaví uvedeného rozsudku o nahrazení projevu vůle stěžovatelky k uzavření smlouvy o převodu v tomto výroku specifikovaných pozemků nacházejících se ve vlastnictví České republiky. Okresní soud dospěl k závěru, že žalobce (resp. jeho právní předchůdce) vynaložil značnou snahu dosáhnout vydání náhradních pozemků za pozemky, k nimž mu bylo odňato vlastnické právo v období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990. V této snaze byl podle okresního soudu neúspěšný zejména jednak kvůli liknavosti stěžovatelky (potažmo Pozemkového fondu České republiky), jednak kvůli neodůvodněnému podcenění hodnoty zabraných pozemků a taktéž kvůli neschopnosti nabídnout náhradní pozemky srovnatelné hodnoty nebo dostupnosti. Žalobci tudíž nezbylo, než se domáhat svého restitučního nároku žalobou na nahrazení projevu vůle stěžovatelky k bezúplatnému převodu pozemků, neboť nikoli svou vinou nedosáhl zmírnění utrpěné majetkové křivdy. Výrokem III. a IV. okresní soud rozhodl o povinnosti stěžovatelky nahradit žalobci a České republice náklady řízení.
4. K odvolání stěžovatelky Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud„) v záhlaví uvedeným rozsudkem potvrdil rozsudek okresního soudu. Stejně jako okresní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že nezbytnou podmínkou nahrazení projevu vůle převést část pozemku je souhlas vlastníka dotčeného pozemku. Podle krajského soudu by bylo v rozporu se smyslem a účelem řízení, aby žalovaná jako vlastník náhradního pozemku a současně povinná osoba k uspokojení restitučního nároku mohla nedůvodně bránit převodu části pozemku vhodné jako náhradní pozemek, neboť opačný výklad by umožňoval např. slučování pozemků do větších celků částečně dotčených zákonnou překážkou bránící pak vydání celého pozemku.
5. Stěžovatelčino dovolání proti rozhodnutí krajského soudu bylo v záhlaví uvedeným usnesením Nejvyššího soudu odmítnuto pro nepřípustnost; právní posouzení věci odvolacím soudem mělo být v souladu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu i Ústavního soudu a nebyl důvod vymezené právní otázky posoudit jinak. Na rozdíl od mínění stěžovatelky nenáleží rozdělení pozemku geometrickým plánem pro účely jeho převodu jako náhradního pozemku oprávněné osoby do výlučné působnosti stavebního úřadu. Stěžovatelka měla přehlédnout nejen učiněná skutková zjištění (důkazy zprávami příslušných orgánů územního plánování o potřebě takového rozhodnutí), ale i znění § 82 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle nějž se rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemku nevyžaduje, jsou-li potřebné podmínky dány regulačním plánem, rozhodnutím stavebního úřadu nebo rozhodnutím podle zvláštního právního předpisu. Takovým rozhodnutím je i rozhodnutí soudu, jímž bylo stěžovatelce uloženo uzavřít s oprávněnou osobou smlouvu o bezúplatném převodu náhradního pozemku podle zákona o půdě. Nejvyšší soud doplnil, že podle jeho ustálené praxe jde o rozhodnutí státního orgánu o nabytí vlastnictví, podle něhož se oprávněná osoba stává vlastníkem pozemku dnem právní moci rozhodnutí soudu, a nikoliv o rozhodnutí nahrazující prohlášení vůle podle § 161 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), jak se stěžovatelka mylně domnívala. V souladu s ustálenou soudní praxí též je, pokud soud, jenž rozhoduje o vlastnickém právu k pozemku, který se neshoduje s parcelami vymezenými v operátech katastru nemovitostí, odkáže v rozsudku na geometrický plán, který daný pozemek polohově vymezuje, a vznikla-li mezi pozemky nová hranice, je nutné znalecky vyhotovit plán s náležitostmi geometrického plánu, jenž bude součástí rozhodnutí (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 4. 2016 sp. zn. 22 Cdo 75/2016).
18. Stěžovatelka především namítá nedostatek pravomoci soudů rozhodnout o dělení předmětného pozemku a rozporuje účinky napadených rozhodnutí co do vlastnictví předmětného pozemku. Ústavní soud musel v prvé řadě přezkoumat, měly-li soudy pravomoc rozhodnout napadeným postupem podle § 82 odst. 3 stavebního zákona o dělení pozemku namísto stavebního úřadu rozhodnutím „podle zvláštního právního předpisu“, kterým má být zákon o půdě. V případě absence takové pravomoci by napadená rozhodnutí postupem porušujícím princip dělby moci vedla k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelky na soudní ochranu a v důsledku závěru (a výroku rozsudku okresního soudu) o nahrazení projevu vůle stěžovatelky k převodu předmětného pozemku též k porušení základního práva na ochranu vlastnictví, což se v posuzované věci stalo.
19. Součástí materiálního pojetí demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je i princip dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy. Tuto moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy) pří požadavku (přísného) oddělení jednotlivých složek státní moci, včetně zákazu nepřípustného zasahování jedné složky státní moci do druhé (druhých). Z rozhodovací praxe i Ústavního soudu je známo více případů zásahu výkonné moci do moci soudní – např. nálezy Ústavního soudu ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; č. 349/2002 Sb.) nebo ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; č. 327/2005 Sb.) a další. Stejně tak je zřejmé, že i soudy musí ctít meze pravomocí stanovené jim Ústavou a zásahu do pravomocí správních úřadů se vyvarovat.
20. Ustanovení § 82 odst. 3 věty první a druhé stavebního zákona znějí: „Rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků se nevyžaduje, pokud podmínky pro dělení nebo scelení pozemků jsou dány regulačním plánem, rozhodnutím stavebního úřadu nebo rozhodnutím podle zvláštního právního předpisu33). Není-li třeba stanovit podmínky pro dělení nebo scelování pozemků, stavební úřad potvrdí tuto skutečnost sdělením, kterým současně schválí navrhovaný záměr.“ V poznámce č. 33, uvedené na konci první citované věty, je uveden odkaz na „§ 2, 3 a 11 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a o pozemkových úřadech a o změně zákona III. ÚS 3804/19 6 č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů“ (dále jen „zákon o pozemkových úpravách„).
21. Stavební zákon tedy v otázce dělení pozemků rozhodnutím podle zvláštního předpisu odkazuje na zákon o pozemkových úpravách. Bez ohledu na normativní dosah poznámky pod čarou, v níž je tento odkaz obsažen, je zřejmé, že stavební zákon v ní neuvádí ani jako příklad zvláštního předpisu zákon o půdě. Obecné soudy přitom bez dalšího vycházely z názoru, že rozhodnutím podle zvláštního předpisu podle § 82 odst. 3 stavebního zákona je i rozhodnutí soudu nahrazující projev vůle k převodu pozemků na základě nároku oprávněné osoby podle zákona o půdě. Tento předpoklad jednak nemá v zákoně oporu, jednak nebyl soudy odůvodněn právě ve vztahu k odkazovanému zákonu o pozemkových úpravách. Vyložily-li obecné soudy poukaz na zvláštní právní předpis v rozporu se zněním zákona, považuje Ústavní soud v případě použití § 82 odst. 3 stavebního zákona příslušné odůvodnění za nezbytné.
22. Ústavní soud si je vědom své judikatury o významu poznámek pod čarou v právním předpise. V nálezu ze dne 2. 2. 2000 sp. zn. I. ÚS 22/99 (N 14/17 SbNU 103) uvedl: „Text poznámky pod čarou proto nemůže odůvodnit rozšiřující výklad […] zákona ve prospěch státu a restriktivní výklad v neprospěch stěžovatele v případě zcela jednoznačně formulovaných pojmů v projednávané věci. […] Posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky, která z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení.“ [obdobně srov. nález ze dne 30. 11. 1999 sp. zn. II. ÚS 485/98 (N 173/16 SbNU 259)]. Uvedené však není podstatou posuzované věci; poznámka č. 33 jednoznačně odkazuje na jeden konkrétní zákon, který svou povahou nijak nepředznamenává výklad závazného znění § 82 odst. 3 stavebního zákona, v jehož důsledku by o dělení pozemku měl rozhodovat orgán moci soudní podle zákona o půdě. To neznamená, že je-li obsah i význam poznámky pod čarou nepochybný (neboť v nyní posuzované věci zjevně nejde toliko o vysvětlivku zjednodušující orientaci v textu předpisu apod.), je její obsah závazný jako samotný text zákona. Nicméně, a to poukazované nálezy Ústavního soudu aprobují, lze, dokonce je vhodné, k ní přihlížet za účelem (ústavně souladného) výkladu textu normativního ustanovení právního předpisu. Stanoví-li § 82 odst. 3 stavebního zákona možnost rozhodnutí „podle zvláštního právního předpisu„, jde o relativně neurčitou formulaci, kterou je nutno vyložit i s přihlédnutím k odkazu na zvláštní zákon. I tento výklad musí být proveden v souladu s dalšími výkladovými pravidly a nemůže být ve výsledku rozporný se smyslem interpretovaného ustanovení ani se ocitnout mimo ústavní meze principu dělby moci. Proto, jakkoli Ústavní soud nepřiznává samotnému odkazu na zákon o pozemkových úpravách normativní povahu, dospěl i s přihlédnutím k němu k závěru, že zvláštním právním předpisem nemá stavební zákon na mysli zákon o půdě.
23. V nálezu sp. zn. I. ÚS 22/99 Ústavní soud k poznámce pod čarou v zákoně též uvedl, že v „právním státě nesmí soud napravovat pochybení zákonodárce při formulaci právních předpisů interpretací, která takto změní ústavně konformní, ale z pohledu státní moci nevýhodný text právního předpisu„. Citované však není nynější případ, neboť rozhodné ustanovení je objektivně neurčité, avšak doplněné o jednoznačný odkaz na zákon o pozemkových úpravách. Soudy zvolený výklad, nutně předpokládající i takový záměr zákonodárce, podle něhož by zvláštním právním předpisem bylo možno uvažovat i předpis upravující odlišnou problematiku, je v návaznosti na výše uvedené velmi nepravděpodobný a v kontextu celé věci nepřijatelný. Ústavní soud proto své předchozí nálezy o povaze poznámek pod čarou nezpochybňuje, nýbrž pro předejití pochybnostem zdůrazňuje, že ani jejich závěry nelze uplatňovat „mechanicky“.
24. Ustanovení § 11 zákona o pozemkových úpravách normuje postup rozhodování pozemkového úřadu o návrhu pozemkových úprav, kterými je podle tohoto zákona i dělení pozemků. Zákon o pozemkových úpravách zde upravuje postup správního úřadu o zveřejnění návrhu pozemkových úprav, možnosti dotčených subjektů uplatnit námitky a připomínky, vydání samotného rozhodnutí pozemkového úřadu apod. Stavební zákon tedy výslovně odkazuje na jiný předpis správního práva a řízení před příslušným správním úřadem za účelem pozemkových úprav. Na rozdíl od mínění obecných soudů je tedy § 82 odst. 3 nutno jednoznačně vykládat tak, že odkaz na zvláštní právní předpis nedovoluje rozhodnout o dělení pozemku jakémukoli orgánu veřejné moci a v žádném případě nestanovuje pravomoc orgánu soudníh. V pojetí obecných soudů by bylo možné jednoznačný odkaz na správní řízení podle jiného předpisu (v tomto ohledu obdobného účelu) nepřípustně vnímat jako kompetenční normu zakládající pravomoc soudního orgánu rozhodujícího podle jakéhokoli předpisu. Takový náhled nelze prismatem základních požadavků ústavního pořádku na dělbu moci přijmout.
25. Výše uvedené nemůže zvrátit ani poukaz Nejvyššího soudu na jeho judikaturu, podle níž soud, jenž rozhoduje o vlastnickém právu k pozemku, který se neshoduje s parcelami vymezenými v operátech katastru nemovitostí, odkáže v rozsudku na znalecky vyhotovený plán s náležitostmi geometrického plánu, který daný pozemek polohově vymezuje a který je neoddělitelnou součástí listin, podle nichž má být proveden zápis do katastru nemovitostí. Tento případ se totiž (podle Nejvyšším soudem odkazovaných rozsudků) výslovně týká řízení o určení vlastnického práva k pozemku, nikoli řízení o nahrazení projevu vůle k převodu pozemku. Vkladové řízení před Katastrálním úřadem je v obou případech odlišné, přičemž v nyní posuzované věci by byla titulem pro zápis práva do katastru nemovitostí smlouva (byť uzavřená postupem podle § 161 odst. 3 o. s. ř., neboť podle jeho znění „…rozsudky ukládající prohlášení vůle nahrazují toto prohlášení“).
26. Ústavní soud shledává důvodnou stěžovatelčinu námitku, že soudy neodůvodněně považovaly rozsudek o nahrazení jejího projevu vůle k bezúplatnému převodu předmětného pozemku za rozhodnutí nikoli podle § 161 odst. 3 o. s.ř. Tento postoj obecných soudů je v rozporu s jednoznačným zněním občanského soudního řádu a vůbec smyslem řízení o nahrazení projevu vůle, které je řízením o jiném nároku než řízení o určení vlastnického práva, včetně odlišných právních následků (byť obě směřují k nabytí vlastnictví jednou ze stran). Nahradil-li okresní soud projev vůle stěžovatelky postupem rozporným s principem dělby moci – s tím, že rozsudek údajně splňoval náležitosti podle § 82 odst. 3 stavebního zákona – a vydal neústavní rozhodnutí nepostačující ke vkladu práva do katastru nemovitostí, zcela tím popřel podstatu a účel nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy jako soukromoprávního ujednání. Názor Nejvyššího soudu, že předmětné rozhodnutí je ve skutečnosti rozhodnutím o nabytí vlastnického práva, jehož právní mocí se daný subjekt stává vlastníkem věci, nerespektuje zákonné meze, v nichž soudy vydávají rozhodnutí v rámci (navrhovatelem) vymezeného předmětu řízení (nikoli rozhodnutí o jakékoli otázce), přičemž tímto postupem mohou být obcházeny požadavky vkladového řízení podle katastrálního zákona. Tento postup soudů proto vykazuje znaky neústavní libovůle.
27. Rozhodovaly-li soudy o nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy, která podle jejich zjištění měla být, ale nebyla uzavřena podle zákona o půdě, nemohou v rámci takto vymezeného nároku podle uvedeného zákona fakticky (včetně nahrazení rozhodnutí správního úřadu) rozhodovat, jako by šlo o žalobu na určení vlastnického práva k pozemku. Podle § 15 odst. 1 písm. d) katastrálního zákona jsou přitom přílohou návrhu na zahájení vkladového řízení i „listiny, pokud jejich potřeba vyplývá z jiného právního předpisu, například souhlas příslušného orgánu veřejné moci s dělením nebo scelováním pozemků“. Přílohou podle citovaného ustanovení, bez níž nelze návrhu na vklad vyhovět, se v souladu s důvodovou zprávou i komentářovou literaturou myslí právě souhlas stavebního úřadu (srov. BAREŠOVÁ, E. a kol. Katastrální zákon: komentář. 2. vyd. Praha, 2019, s. 217; ŠUSTROVÁ, D. – BOROVIČKA, P. – HOLÝ, J. Katastrální zákon. Praktický komentář. Praha, 2018, s. 150). Neplyne-li z § 82 odst. 3 stavebního zákona, na jehož použití obecné soudy rozhodnutí o rozdělení pozemku založily, pravomoc soudů o rozdělení pozemku rozhodnout a stavební úřad o rozdělení nerozhodl, nemůže v posuzované věci ani být přílohou návrhu listina se souhlasem příslušného správního úřadu.
28. Odkaz na stanovisko stavebního úřadu, podle něhož nebylo pro rozdělení pozemku nutné stanovit podmínky, nemohl nahradit správní řízení o návrhu na rozdělení pozemku. Toto stanovisko představovalo jeden z důkazů provedených v řízení před soudem, kteréžto soudní řízení nemůže nahrazovat řízení před správním úřadem. V řízení před soudy tudíž při uplatnění principu dělby moci nebyl v souladu s ústavním pořádkem postup, jímž soudy s poukazem na důkaz stanoviskem stavebního úřadu nepřímo „sloučily„ správní a soudní řízení v jedno. To ostatně plyne i ze znění shora citované věty druhé § 82 odst. 3 stavebního zákona, neboť v příslušném správním řízení svým sdělením stavební úřad schválí navrhovaný záměr, který ale v soudním řízení nefiguruje. Netřeba proto připomínat, že dané stanovisko stavebního úřadu není sdělením podle stavebního zákona a nemohl vyvolat účinky stanovené předpisy správního práva, nýbrž sloužil jako jeden z listinných důkazů v řízení před soudem, tedy ke zjištění skutkového stavu.
29. Uvedené není pouze administrativní otázkou, který orgán státu má rozhodnout o dělení pozemku. Názoru obecných soudů o případných „obstrukcích„ stěžovatelky v řízení o dělení pozemku před správním úřadem a jejich protichůdnosti se smyslem řízení o restitučním nároku proti povinné osobě nelze upřít jistou logiku. Na tomto názoru však existence pravomoci k rozdělení pozemku nemůže záviset. V prvé řadě měly obecné soudy důsledně ctít princip dělby moci. Nesvědčí-li soudům pravomoc rozhodnout o dělení pozemku namísto příslušného správního úřadu, je irelevantní, jaký může být z pohledu soudu potenciální průběh správního řízení o dělení pozemku. Není přípustné, aby si soudy osobovaly takové rozhodnutí, není-li pro ně v zákonu opora; zákon, jak shora naznačeno, výslovně odkazuje na jiný než ve věci rozhodný právní předpis, což soudy v napadených rozhodnutích nezohlednily. To vše právě proto, že státní moc lze podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Postup, jímž soudy výslovný zákonný odkaz na zvláštní právní předpis naplní jiným obsahem a podle něj ve věci rozhodnou, je s uvedenou tzv. zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí v rozporu.
30. Stěžovatelce je třeba přisvědčit i v tom, že výše uvedeným postupem soudů, porušujícím princip dělby moci a nerespektujícím účinky rozhodnutí o nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy, byla v důsledku vyloučení správního řízení o rozdělení pozemku vyloučena i její práva dosavadního vlastníka pozemku (viz poukaz na § 1012 obč. zák.). Bylo tak ve vztahu k předmětnému pozemku porušeno i stěžovatelčino právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny, pročež není více podstatný odkaz Nejvyššího soudu na § 1114 obč. zák. ani jej následující stěžovatelčina polemika.
Text 10 stránkového kasačního nálezu Ústavního soudu ČR spisové značky III. ÚS 3804/19 vyhlášeného dne 07.01. 2021 ve 14:00 hodin je dostupný z níže uvedeného linku:
Odlišné stanovisko k nálezu uplatnil soudce Jiří Zemánek.