Kauce pro osoby žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání je ústavně konformní
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Filip) zamítlo návrh Krajského soudu v Ostravě na zrušení § 60b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a čl. II bodů 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
Krajský soud v Ostravě (navrhovatel) podal návrh na zrušení předmětných ustanovení v souvislosti s jím vedeným řízením o správní žalobě. V tomto řízení se žalobce (provozující tzv. agenturu práce), domáhal zrušení rozhodnutí o zastavení správního řízení ve věci žádosti o posečkání úhrady kauce. Správní orgány žádosti nevyhověly, neboť podle přechodného ustanovení měl žalobce jako osoba, které bylo povolení ke zprostředkování zaměstnání vydáno před účinností tohoto zákona, povinnost uhradit kauci podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti do 30. 10. 2017, přičemž s nesplněním této povinnosti zákon spojil zánik povolení ke zprostředkování zaměstnání. Podle navrhovatele žaloba, o které má rozhodnout, obsahuje z velké části ústavněprávní argumentaci, se kterou se ztotožňuje, a zároveň podle něj nelze napadená ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Proto se rozhodl řízení přerušit a věc předložit k posouzení Ústavnímu soudu.
Těžiště námitek navrhovatele proti napadeným ustanovením spočívá ve stanovení povinnosti právnických nebo fyzických osob žádajících o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti poskytnout na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce kauci ve výši 500 000 Kč. Tato povinnost se vztahuje nejen na žadatele, kteří teprve žádají o povolení ke zprostředkování, nýbrž i na ty, u kterých toto řízení o takové žádosti již běží, a konečně na ty (což je žalobce v řízení před navrhovatelem v nynější věci), kteří je již získali, ale podle dosavadní právní úpravy. Jinak řečeno, je napadena i nepravá zpětná účinnost stanovená zákonem č. 206/2017 Sb. Tento zákon nabyl platnosti dne 14. 7. 2017 a napadená ustanovení účinnosti dne 29. 7. 2017. Navrhovatel se domnívá, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (právem podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost) a neobstojí ve světle nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (zrušení jednotné kauce pro distributory pohonných hmot, tisková zpráva je dostupná z tohoto linku: https://www.usoud.cz/aktualne/nalez-ustavniho-soudu-spzn-pl-us-44-13-ustavni-soud-zrusil-jednotnou-kauci-pro-distributory-pohonnych-hmot a text 20 stránkového kasačního nálezu je dostupný z tohoto linku: https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/Pl._US_44_13_vcetne_odlisneho_stanoviska.pdf).
Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
K posouzení ústavnosti napadených ustanovení provedl Ústavní soud, který je při posuzování zákonů upravujících hospodářské otázky zdrženlivý, tzv. test racionality (rozumnosti), kde stát musí prokázat, že napadená právní úprava sleduje legitimní cíl a že použité prostředky jsou racionálně vztaženy k dosažení tohoto cíle. Ústavní soud po jeho provedení dospěl k závěru, že napadená ustanovení v tomto testu obstála.
Při posuzování legitimity cíle zákonné úpravy lze poukázat nejen na důvodovou zprávu k předmětnému tisku Poslanecké sněmovny, ale i na obecně známé skutečnosti či na obdobné právní úpravy v zemích Evropské unie, ve kterých je agenturní zaměstnávání také využíváno. Napadená právní úprava tak sleduje legitimní cíl či cíle, tj. potřebu prokázat finanční způsobilost agentury práce, eliminovat vznik účelově založených agentur práce, zabránit obcházení právních předpisů zejména v oblastech veřejného zdravotního a sociálního pojištění, a zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty subjekty, které disponují určitým minimálním zázemím a jsou schopny zaručit základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. To odpovídá rovněž požadavkům práva Evropské unie na úseku zaměstnávání předmětným způsobem (podrobně k tomu viz bod 45 a násl.).
Pro ústavnost přijaté úpravy pak svědčí též ta skutečnost, že kauce nemá sankční povahu. V případě, kdy dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, jde o přeplatek právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo, a jde-li o vratitelný přeplatek, je této osobě vrácen. To, že výše kauce neznemožňuje vstup podnikatelských subjektů na trh, dokládají statistické údaje z doby poté, co nabyla právní úprava účinnosti. I přes dočasné a pochopitelné snížení počtu agentur práce po zavedení kauce, došlo v následujícím roce dokonce k dlouhodobému nárůstu jejich počtu (počet agentur práce s povolením k agenturnímu zaměstnávání ke dni 31. 12. 2014 byl 978, ke dni 31. 12. 2015 byl 1 014, ke dni 31. 12. 2016 byl 1 222, ke dni 31. 12. 2017 byl 812, a ke dni 4. 12. 2018 bylo evidováno celkem 2 096, z tohoto počtu disponovalo povolením ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání 1 025 agentur práce). Je tak zřejmé, že nárůst v počtu agentur po zavedení kauce byl ještě větší než v letech, kdy kauce nebyla zavedena. Pro úplnost možno dodat, že k 10. 1. 2022 působilo v České republice celkem 2 137 agentur práce s některým z druhů povolení podle § 14 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, z čehož 1 108 s povolením ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání.
K odkazu navrhovatele na nález sp. zn. Pl. ÚS 44/13 Ústavní soud konstatoval, že závěry v něm uvedené lze v nyní posuzované věci aplikovat jen částečně a nelze je přejímat bez dalšího, neboť oblast zaměstnanosti je bezpochyby od distribuce pohonných hmot značně odlišná, přičemž účel a výše kauce v této věci jiné, než tomu bylo v případě kauce pro distributory pohonných hmot. Je pak věcí zákonodárce, zda bude hledat kritéria pro stupňování výše kauce, což by ovšem značně komplikovalo nejen její stanovení, ale i poskytování a případné vracení s ohledem na možné změny podmínek při podnikání agentury práce po vydání povolení.
Co se týče napadených přechodných ustanovení zákona č. 206/2017 Sb., nelze ani ta hodnotit jako neústavní, neboť jde o přípustné uplatnění nepravé retroaktivity. Kdyby tato přechodná ustanovení (jejichž důsledkem je, že povinnost poskytnout kauci se vztahuje na veškeré agentury práce, tedy jak nově vznikající, tak stávající, které existovaly přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 206/2017 Sb.) nebyla zakotvena, došlo by k neodůvodnitelnému nerovnému zacházení, kdy by na trhu agenturního zaměstnávání působily subjekty, které byly povinny prokázat finanční způsobilost, a ty, které by tuto povinnost neměly, což by bylo v rozporu s deklarovanými cíli právní úpravy a mohlo by to vést až k diskriminaci a nepřípustné nerovnosti v podnikatelském prostředí, stejně jako k ohrožení hospodářských a sociálních práv zaměstnanců agentur práce.
Ústavní soud ze všech výše uvedených důvodů shledal, že argumentace navrhovatele neprokázala jím tvrzený rozpor napadených ustanovení zákona o zaměstnanosti a zákona č. 206/2017 Sb. s ústavním pořádkem, a proto návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl.
Text 19 stránkového zamítavého nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 18.01. 2022 spisové značky Pl. ÚS 43/18 je dostupný z níže uvedeného linku: